雷世平等,我国混合所有制院校所有权界定及其

2019-11-15 作者:永利集团历史   |   浏览(93)

属性问题是混合所有制职业院校学院办学的根本问题。因为混合所有制职业院校办学实践中遇到的诸多问题或多或少均涉及其属性问题。

随着营利性与非营利性学校分类管理政策的颁布与实施,我国混合所有制院校财产所有权的“公私混合,非公非私”特性给学校财产所有权的界定和学校法人治理机制安排带来一系列新的难题。

多学科视角;混合所有制;职业院校

分类管理;混合所有制;产权;治理模式

原标题:多学科视角下的混合所有制职业院校属性论

原标题:分类管理视域下我国混合所有制院校所有权界定及其治理模式

作者简介:雷世平,男,湖南长沙人,空军航空维修技术学院基础教育学院院长、教授,研究方向为职业教育混合所有制改革;卢竹,女,湖南长沙人,空军航空维修技术学院航空服务与管理学院副教授,研究方向为职业教育混合所有制改革、高等教育管理。

作者简介:刘强,厦门大学,福建 厦门 361005 刘强,男,山东威海人,厦门大学高等教育质量建设协同创新中心、教育研究院博士生,主要研究方向为高等教育理论与管理。

内容提要:属性问题是混合所有制职业院校学院办学的根本问题。因为混合所有制职业院校办学实践中遇到的诸多问题或多或少均涉及其属性问题。对混合所有制职业院校属性问题认识不清,则很容易导致对其理解上的偏差,继而引发其办学实践的混乱。和其他事物一样,混合所有制职业院校的属性也是多方面的。基于产权经济学视角所理解的混合所有制职业院校的办学属性则表现为国有资本的主导性,不同所有制性质资本结构的多元性和开放性;基于哲学视角所理解的混合所有制职业院校的功能属性则表现为“非营利”和“营利”二者的兼容性;基于民法学视角所理解的混合所有制职业院校法人属性则应该归类为非营利性法人中的“事业单位法人”。

内容提要:随着营利性与非营利性学校分类管理政策的颁布与实施,我国混合所有制院校财产所有权的“公私混合,非公非私”特性给学校财产所有权的界定和学校法人治理机制安排带来一系列新的难题。对此,混合所有制院校改革的实质是财产所有权的“公私混合,非公非私”,明确混合所有制院校的营利与非营利属性是财产所有权界定的前提条件;营利性院校的财产所有权遵循所有权与经营权相分离的原则,学校财产所有权归出资者拥有,学校法人享有经营权,采取股东会与董事会分层治理模式;非营利性院校财产所有权归学校法人所有,采取董事会单层治理模式。

关 键 词:多学科视角 混合所有制 职业院校 属性

关 键 词:分类管理 混合所有制 产权 董事会 治理模式

基金项目:湖南省教育科学“十三五”规划2017年度重点资助课题“我国混合所有制职业院校法人属性研究”(编号:XJK17AZY003),主持人:雷世平。

中图分类号:G719.21 文献标识码:A 文章编号:1004-92900027-0044-07

中图分类号:G710 文献标识码:A 文章编号:1001-751828-0024-05

2014年,国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》,明确提出职业教育要“创新民办职业教育办学模式,积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。该文件的出台与实施,为我国职业教育领域探索混合所有制办学提供了重要的政策依据,同时也是我国政府在教育领域进一步深化市场化经济体制改革的重要举措。然而,与经济领域国有企业的混合所有制改革不同,由于学校教育的公益特性和学校产权的特殊性,如学校产权具有“产权经营目标的多重性、产权重组的有限性、委托代理机制的差异性、产权经营的超稳定性、产权结构的社会化等特性”,[1]学校混合所有制改革面临着重重阻力,特别是在2016年新修订的《民办教育促进法》获准通过以后,民办院校推行营利性与非营利性分类管理将会给教育混合所有制改革带来一系列新的问题,加上我国民办院校产权存在着学校产权界定不清晰、产权流动不顺畅、产权保护不严格等历史遗留问题更是为教育领域的混合所有制改革设置了重重障碍。诸如,混合所有制院校财产所有权的界定与法人治理机制安排等一系列问题亟待予以解答。

“职业教育领域混合所有制改革”经过一段时间的热议后,渐渐趋于平静,其实践领域探索的步伐也日益谨慎。出现这种状况的根本原因在于我们对职业教育领域混合所有制改革的理论研究准备不足。其中就包括对“混合所有制职业院校的属性问题”了解不深刻,理解不透彻。笔者认为,属性问题是混合所有制职业院校办学的根本问题。因为,混合所有制职业院校办学实践中遇到的诸多问题或多或少均涉及其属性问题。对属性问题理解出现偏差,则很容易引发其办学实践的混乱。因此,对混合所有制职业院校属性问题进行深入细致的研究,不仅有助于我们对混合所有制职业院校未来发展方向做出科学合理的预测,而且将有利于促进混合所有制职业院校的规范与发展。属性是事物本质的外在表现,是一事物在和他事物的相互联系中所表现出来的不同的性质和特点。事物的质是多方面的,一定质的事物的属性也会是多方面的。为了加深对混合所有制职业院校的全面认识,本文将依次从产权经济学、哲学、民法学等不同视角,分别对其办学属性、功能属性(“非营利”和“营利”二者的兼容性)、法人属性(非营利法人中的“事业单位法人”)等进行分析与探讨,以求教于同行。

一、混合所有制院校财产所有权界定的前提条件

一、基于产权经济学视角的混合所有制职业院校办学属性论

在“公私分明”的社会发展阶段里,“非公即私”已成为衡量一切社会事物属性的重要标尺,学校财产所有权也依照“非公即私”的思维模式划分为“公有产权”和“私有产权”,学校组织也相应地被区分为“公立学校”和“民办学校”。然而,随着自由市场经济的深入发展,集合公私之优势的混合所有制形式趋于盛行,这使得公私界限趋于模糊,给以往“公私二分,非公即私”的社会管理体制带来一系列的治理难题。

办学属性亦称办学性质。受传统公、私所有制划分观念的影响,长期以来,我国理论界对教育领域办学属性的理解和认识比较僵化和绝对,那就是非“公”即“民”。因此,到目前为止,我国相关教育法律中只有“公办学校”和“民办学校”的概念。混合所有制职业院校是近年来职业教育领域借鉴经济领域改革经验而产生的新的院校类型。混合所有制职业院校虽然以一个“混”字概括了其办学属性,但在人们实际思维定势上,依然存在这样一种疑惑,即混合所有制职业院校到底是民办还是公办职业院校?至少在实践层面,我们目前是借用《民办教育促进法》来规范其办学行为,将其视为“民办学校”。笔者认为这种思维定势以及实践中的这种做法,无疑对混合所有制职业院校的持续、健康发展十分不利。

混合所有制院校改革的实质:财产所有权的“公私混合,非公非私”

笔者认为,对混合所有制职业院校办学属性的理解和把握,应跳出传统形而上学非此即彼的线性思维方式。“混合所有制职业院校”吸收了非公有资本参与办学,并不意味着其所有权性质的根本改变,其所有权性质不应为民办学校。为了全面准确把握其办学属性,化解上述种种疑惑,我们不妨从产权经济学视角来对其办学属性进行深入考察。产权经济学认为,产权是财产所有权的简称,它是所有权人依法对自己拥有的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。它以法权形式综合反映了经济所有制关系。在产权权属关系中,所有权是产权的初始状态和初始性质,它是全部财产权利的核心和实体性内容。混合所有制职业院校作为混合“产权”,既不是纯粹的“公办职业院校”,也不是纯粹的“民办职业院校”,从所有权属性上来讲,它是公有制经济在职业教育领域的一种新的实现形式,至少内含或体现了三个层面的性质和特点。

“混合所有制”概念最先出现和运用于经济领域,是建立在“公私二元”划分的基础之上,它的出现打破了“非公即私”的二元思维对人们观念的禁锢和束缚。如我们所知,坚持社会主义公有制经济是社会主义制度有别于资本主义制度的本质特征。然而,改革开放以后,随着中国特色社会主义理论的发展和国家市场经济体制改革的推进,“一元公有制经济”模式逐渐被打破,并逐步允许个体经济、私营经济、外资经济等非公有制经济形式与公有制经济共同存在和发展。1997年,在确立以社会主义市场经济体制改革为经济社会发展目标的以后,中共十五大首次提出和使用了“混合所有制”概念,即“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。[2]2013年,在系统总结我国混合所有制经济改革有益经验的基础上,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善和发展了“混合所有制经济”概念,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”,[3]明确了混合所有制经济的发展定位和实现形式,系统地阐述了混合所有制经济在我国社会主义市场经济体制的重要地位和作用。[4]之后,又将其延伸拓展到教育领域,2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》,明确提出:“要探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”

其一,内含了国有资本的主导性。混合所有制职业院校的探索作为职业教育领域体制机制重大改革,它是经济领域混合所有制改革的延伸和拓展,毫无疑问它必须保有混合所有制经济概念的内在规定性,换句话说,混合所有制职业院校必须有国有资本的主导。因此,从资本所有权属性来看,混合所有制职业院校是特指以“国有资本的主导或参与”为前提,不同所有权属性资本之间交叉与融合而形成的教育组织。国有资本的主导或参与是构成混合所有制职业院校的前提条件[1]。在现行的实践探索中,混合所有制职业院校的办学形式会有公立民办、公有民营、民办公助、民办托管公办、公办接管民办、国资注入民办、公办吸引民资、公办自行改制等多种情形,但无论采取何种形式,其“国有资本主导”的情形无法改变,“国有资本的主导或参与”依然是混合所有制职业院校的本质属性。

何谓“混合所有制院校”?“混合所有制院校”是指学校办学资本由国有资本、集体资本等公有制资本和个体、民营、外资等非公有制资本相互交叉与融合而共同举办的新型所有制院校,它不仅包含国有资本和集体资本的交叉融合,也包括公有资本与非公有资本的交叉融合。在实现方式上,混合所有制院校包括联合办学、股份制、职教集团、中外合作办学等多种形式,允许举办者以资金、知识、技术、管理、人力资本、仪器设备设施、土地等资本形式参与举办和发展学校教育。[5]也就是说,“混合所有制”改革实际上是将不同所有制形式的财产聚合在一起形成新的“财产集合体”,它是财产所有权的多元混合,将“公有财产”和“私有财产”交叉融合,破除了以往依照“公私二分,非公即私”来界定财产所有权的思维模式,造成混合所有制院校财产所有权的“公私混合”和“非公非私”的状况。如此一来,我们很难判定某所混合所有制院校财产所有权的“公私属性”。尽管我们可以依据学校资产中公有资本和非公有资本的占有比例大致判断院校的“公私倾向”,但是这样容易造成“以偏概全”的危险,侵犯出资者的合法财产权益。因此,如何界定混合所有制院校的财产所有权,直接关系到出资者的合法财产权益能否得到保护,决定着我们能否进一步激发社会出资者参与学校教育发展的主动性和积极性。

其二,体现了不同所有制性质资本的多元性。混合所有制职业院校作为国有、集体和非公有资本相互融合的职业院校类型,它不仅体现了投资主体的多元,更体现了不同所有制性质资本的交叉与融合。它与股份制职业院校不同的是,股份制职业院校只讲投资主体的多元,并不考量其资本的所有制性质,它既可以是不同所有制性质资本的融合,也可以由同一所有制资本构成;而与其不同的是,混合所有制职业院校必须是两个以上不同所有制出资人共同持股。从更深层次的意义上讲,混合所有制与股份制职业院校二者之间的根本区别就在于,它是所有制本身与所有制实现形式的不同。所有制与所有制实现形式两者之间既相互联系、又相互区别,一种所有制可以有多种实现形式,不同所有制亦可采用同一种实现形式[2]。由此可见,混合所有制职业院校的实践探索,是新的历史条件下对职业教育领域公有制实现形式的一次跨越。

混合所有制院校所有权界定的前提:明确院校的营利性与非营利性

清晰界定财产权利,明确财产所有权归属是产权主体行使财产权利,有效发挥产权激励约束功能的重要前提条件。在财产权利的诸多权能中,狭义的财产所有权是财产权利的基础性权能,直接决定着占有权、使用权、处分权、收益权等其他财产权能的配置和使用。因而,明确财产所有权的归属是清晰界定财产权利的重要内容。然而,与企业等营利性组织不同,学校教育并非以追求经济利益最大化为主要目标,而是谋求教育公共利益的最大化。因为教育从根本上来说是一项社会公共事业,带有天然的公益属性,并不会因为教育供给方式的不同而发生显著的变化。[6]尽管随着教育市场化程度不断提高,一批营利性学校乘市场化浪潮迅速崛起和发展,给传统非营利性学校的发展带来了新的挑战,但是营利性学校的发展无疑大大丰富了教育供给的形式,促进教育公益性目标的实现。当然,我们也必须承认,某些营利性学校以举办学校教育为名牟取暴利,对教育的公益性构成严重的损害。简而言之,学校产权不同于企业等营利性组织的产权,它带有天然的公益属性。对此,我们不能简单地依照企业产权“谁出资,谁所有”的经济逻辑,不加区分地界定学校财产所有权的归属。一方面,在教育领域已经呈现出营利性学校与非营利性学校共同发展的多元格局,它既不同于经济领域的营利性组织,也不同于以往只具有公益性的学校组织;另一方面,鉴于我国教育发展呈现出愈来愈多的复杂性,实施营利性与非营利性学校分类管理已经成为提升政府教育治理能力,优化学校教育发展环境的重要举措。如2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“要积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理”。简言之,明确院校的营利性与非营利性,是混合所有制院校界定财产所有权归属的前提条件。

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