职业教育混合所有制改革的目标和路径,雷世平

2019-11-15 作者:永利集团历史   |   浏览(138)

职业教育混合所有制改革的实质是发挥市场在职业教育领域中资源配置的决定性作用。

属性问题是混合所有制职业院校学院办学的根本问题。因为混合所有制职业院校办学实践中遇到的诸多问题或多或少均涉及其属性问题。

职业教育;混合所有制;市场机制;资源配置

多学科视角;混合所有制;职业院校

原标题:职业教育混合所有制改革的目标和路径

原标题:多学科视角下的混合所有制职业院校属性论

作者简介:励效杰,男,宁波城市职业技术学院副研究员,高级经济师,博士,研究方向:现代职业技术教育发展、技术经济及管理(宁波 315000)

作者简介:雷世平,男,湖南长沙人,空军航空维修技术学院基础教育学院院长、教授,研究方向为职业教育混合所有制改革;卢竹,女,湖南长沙人,空军航空维修技术学院航空服务与管理学院副教授,研究方向为职业教育混合所有制改革、高等教育管理。

内容提要:职业教育混合所有制改革的实质是发挥市场在职业教育领域中资源配置的决定性作用。其具体目标主要包括:一是优化职业教育服务供给侧所有制结构,营造公平公正的市场竞争环境,实现不同所有制性质职业院校的充分有序竞争;二是建立健全职业教育领域资本要素市场,加快建立健全职业院校法人治理结构,实现对职业院校管理层的有效治理。其实现路径主要涉及两个方面:一是建立健全现代职业教育领域中的市场机制;二是更好发挥政府在现代职业教育发展中的作用。

内容提要:属性问题是混合所有制职业院校学院办学的根本问题。因为混合所有制职业院校办学实践中遇到的诸多问题或多或少均涉及其属性问题。对混合所有制职业院校属性问题认识不清,则很容易导致对其理解上的偏差,继而引发其办学实践的混乱。和其他事物一样,混合所有制职业院校的属性也是多方面的。基于产权经济学视角所理解的混合所有制职业院校的办学属性则表现为国有资本的主导性,不同所有制性质资本结构的多元性和开放性;基于哲学视角所理解的混合所有制职业院校的功能属性则表现为“非营利”和“营利”二者的兼容性;基于民法学视角所理解的混合所有制职业院校法人属性则应该归类为非营利性法人中的“事业单位法人”。

关 键 词:职业教育 混合所有制 市场机制 资源配置

关 键 词:多学科视角 混合所有制 职业院校 属性

基金项目:浙江省哲学社会科学研究基地“现代职业教育研究中心”2016年度课题“我国职业教育混合所有制改革与管制政策研究”(2016ZJJDZS05),主持人:励效杰

基金项目:湖南省教育科学“十三五”规划2017年度重点资助课题“我国混合所有制职业院校法人属性研究”(编号:XJK17AZY003),主持人:雷世平。

中图分类号G719.2 文献标识码A 文章编号1008-321922-0015-05

中图分类号:G710 文献标识码:A 文章编号:1001-751828-0024-05

一、问题的提出

“职业教育领域混合所有制改革”经过一段时间的热议后,渐渐趋于平静,其实践领域探索的步伐也日益谨慎。出现这种状况的根本原因在于我们对职业教育领域混合所有制改革的理论研究准备不足。其中就包括对“混合所有制职业院校的属性问题”了解不深刻,理解不透彻。笔者认为,属性问题是混合所有制职业院校办学的根本问题。因为,混合所有制职业院校办学实践中遇到的诸多问题或多或少均涉及其属性问题。对属性问题理解出现偏差,则很容易引发其办学实践的混乱。因此,对混合所有制职业院校属性问题进行深入细致的研究,不仅有助于我们对混合所有制职业院校未来发展方向做出科学合理的预测,而且将有利于促进混合所有制职业院校的规范与发展。属性是事物本质的外在表现,是一事物在和他事物的相互联系中所表现出来的不同的性质和特点。事物的质是多方面的,一定质的事物的属性也会是多方面的。为了加深对混合所有制职业院校的全面认识,本文将依次从产权经济学、哲学、民法学等不同视角,分别对其办学属性、功能属性(“非营利”和“营利”二者的兼容性)、法人属性(非营利法人中的“事业单位法人”)等进行分析与探讨,以求教于同行。

回顾我国改革开放史可以发现,每一次重大改革都是调整和优化政府与市场的关系,其实质是市场机制配置资源的范围不断扩展和程度不断提升。2013年11月,党的十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用,这又是我国社会主义市场经济理论的突破性进展。随后,“探索发展股份制、混合所有制职业院校”的概念在国家重要文件中被正式提出,并在不同文件中反复重申,混合所有制改革成为当前我国职业教育界热议的重要话题之一。这一现象蕴含着经济领域市场趋向改革思路在职业教育领域的扩张,也是职业教育界破解自身发展困境的积极思考。

一、基于产权经济学视角的混合所有制职业院校办学属性论

从目前已有的研究文献看,研究内容大多以分析职业教育混合所有制改革的必要性和重要性、混合所有制职业院校办学实现形式、发展混合所有制职业院校面临的主要问题和发展混合所有制职业院校的对策建议等为主。但职业教育混合所有制改革作为一项系统性、战略性体制机制创新举措,其内涵、目标和路径等一系列重大基本问题缺乏系统思考和规范研究,影响职业教育混合所有制改革的实际推进。

办学属性亦称办学性质。受传统公、私所有制划分观念的影响,长期以来,我国理论界对教育领域办学属性的理解和认识比较僵化和绝对,那就是非“公”即“民”。因此,到目前为止,我国相关教育法律中只有“公办学校”和“民办学校”的概念。混合所有制职业院校是近年来职业教育领域借鉴经济领域改革经验而产生的新的院校类型。混合所有制职业院校虽然以一个“混”字概括了其办学属性,但在人们实际思维定势上,依然存在这样一种疑惑,即混合所有制职业院校到底是民办还是公办职业院校?至少在实践层面,我们目前是借用《民办教育促进法》来规范其办学行为,将其视为“民办学校”。笔者认为这种思维定势以及实践中的这种做法,无疑对混合所有制职业院校的持续、健康发展十分不利。

现代经济学是以研究市场经济中的主体行为和经济现象为核心内容的社会科学,其价值取向、基本原理和分析方法具有普遍适用性。特别是20世纪80年代以来,随着交易费用理论、产权理论、企业理论、委托—代理理论和契约理论的发展,现代经济学以激励问题为出发点在经济社会组织治理结构问题上的研究有了突破性进展。这些现代经济学基本原理和分析方法对于研究职业教育混合所有制改革具有较强的针对性和指导意义。因此,本文运用现代经济学的基本原理和分析方法研究职业教育混合所有制改革的内涵、目标和路径问题,对于进一步推进职业教育混合所有制改革具有十分重要的现实意义。

笔者认为,对混合所有制职业院校办学属性的理解和把握,应跳出传统形而上学非此即彼的线性思维方式。“混合所有制职业院校”吸收了非公有资本参与办学,并不意味着其所有权性质的根本改变,其所有权性质不应为民办学校。为了全面准确把握其办学属性,化解上述种种疑惑,我们不妨从产权经济学视角来对其办学属性进行深入考察。产权经济学认为,产权是财产所有权的简称,它是所有权人依法对自己拥有的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。它以法权形式综合反映了经济所有制关系。在产权权属关系中,所有权是产权的初始状态和初始性质,它是全部财产权利的核心和实体性内容。混合所有制职业院校作为混合“产权”,既不是纯粹的“公办职业院校”,也不是纯粹的“民办职业院校”,从所有权属性上来讲,它是公有制经济在职业教育领域的一种新的实现形式,至少内含或体现了三个层面的性质和特点。

二、目标:发挥市场在职业教育领域中资源配置的决定性作用

其一,内含了国有资本的主导性。混合所有制职业院校的探索作为职业教育领域体制机制重大改革,它是经济领域混合所有制改革的延伸和拓展,毫无疑问它必须保有混合所有制经济概念的内在规定性,换句话说,混合所有制职业院校必须有国有资本的主导。因此,从资本所有权属性来看,混合所有制职业院校是特指以“国有资本的主导或参与”为前提,不同所有权属性资本之间交叉与融合而形成的教育组织。国有资本的主导或参与是构成混合所有制职业院校的前提条件[1]。在现行的实践探索中,混合所有制职业院校的办学形式会有公立民办、公有民营、民办公助、民办托管公办、公办接管民办、国资注入民办、公办吸引民资、公办自行改制等多种情形,但无论采取何种形式,其“国有资本主导”的情形无法改变,“国有资本的主导或参与”依然是混合所有制职业院校的本质属性。

在当前条件下,谋划实施职业教育混合所有制改革是一项对我国传统职业教育办学理念和办学模式触动较大的重大课题,“混合经济”的概念最早由美国经济学家凯恩斯提出,后来凯恩斯的追随者汉森和萨缪尔逊进行了进一步系统论述,其认为,“混合经济”是资本主义发展的必然趋势,实质是资本的社会化。在国内,对于“混合所有制”比较权威的观点是:从宏观层面看,混合所有制是指一个国家或地区既有公有制经济,也有非公有制经济,还包括公有制经济成分和非公有制经济成分合资、合作经济;从微观层面看,混合所有制是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的经济组织,股份制企业是其主要的实现形式[1]。“混合所有制”这个概念引申到职业教育领域,其主要包括两重涵义:

其二,体现了不同所有制性质资本的多元性。混合所有制职业院校作为国有、集体和非公有资本相互融合的职业院校类型,它不仅体现了投资主体的多元,更体现了不同所有制性质资本的交叉与融合。它与股份制职业院校不同的是,股份制职业院校只讲投资主体的多元,并不考量其资本的所有制性质,它既可以是不同所有制性质资本的融合,也可以由同一所有制资本构成;而与其不同的是,混合所有制职业院校必须是两个以上不同所有制出资人共同持股。从更深层次的意义上讲,混合所有制与股份制职业院校二者之间的根本区别就在于,它是所有制本身与所有制实现形式的不同。所有制与所有制实现形式两者之间既相互联系、又相互区别,一种所有制可以有多种实现形式,不同所有制亦可采用同一种实现形式[2]。由此可见,混合所有制职业院校的实践探索,是新的历史条件下对职业教育领域公有制实现形式的一次跨越。

从宏观层面看,混合所有制是指一个国家或地区职业院校所有制结构中,既有国有、集体等公有制主体举办的职业院校,也有个体、私营、外资等非公有制主体举办的职业院校,还包括公有制主体和非公有制主体合资、合作举办的职业院校[2]。改革开放特别是20世纪90年代以来,伴随着我国经济体制市场化趋向改革的快速推进,我国职业教育投资准入逐步放宽、投资主体逐步多元化。目前,我国1300余所高职院校中,国家办学占80%左右,社会力量办学占20%左右,可见宏观层面上的混合所有制职业院校结构已经存在,不同所有制性质的职业院校存在一定的竞争。同时,从职业教育供需情况看,我国中等职业教育已经普及,高等职业教育正在走向普及化阶段,职业教育供给侧越来越接近完全竞争市场结构。现代经济学认为,在不同所有制性质的职业院校竞争性市场结构中,如果市场是完全竞争的,整个系统能够实现生产效率和配置效率;如果市场是不完全竞争的,竞争还是一种信息发现机制,作为监管者的政府可以获得更多的信息,缓解监管双方“信息不对称”问题,有利于政府实施有效管制,实现整个社会的福利改进[3]。

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